20 sep 12:44

Notre-Dame, une loi d'exception pour un monument d'exception ?

Pour tous les étudiants

Un article d'Emmanuèle Lutfalla, avocate au barreau de Paris, associée, à retrouver dans la Gazette du Palais du 17 septembre 2019 (en accès libre et gratuit via votre ENT)

Nous avons tous été touchés par l’incendie qui a dévoré Notre-Dame le 15 avril 2019. Près de 6 mois plus tard, il est temps de revenir sur le débat qui a si vite agité nos parlementaires et abouti à l’adoption d’une loi toujours très critiquée.

L. n° 2019-803, 29 juill. 2019, pour la conservation et la restauration de la Cathédrale Notre-Dame de Paris et instituant une souscription nationale : JO, 30 juill. 2019

Le 15 avril 2019, la cathédrale Notre-Dame de Paris, le monument le plus visité de l’Europe a été dévastée par un incendie. Plus de 500 sapeurs-pompiers sont intervenus sur place pendant plus de 7 heures pour éteindre l’incendie. Si leur action a permis de sauvegarder l’édifice, l’incendie a réussi à détruire la charpente quasi millénaire de la cathédrale, une « forêt » de poutres de chêne, la toiture et la fameuse flèche.

Le soir même du sinistre, le parquet de Paris a ouvert une enquête préliminaire, confiée à la direction régionale de la police judiciaire pour « destruction involontaire par incendie ».

Parallèlement, le président de la République, Emmanuel Macron, s’est exprimé sur le parvis de la cathédrale dès le soir de l’incendie puis le lendemain lors d’une allocution. À cette occasion, le président s’est engagé à ce que la cathédrale soit rebâtie dans son intégralité dans un délai de 5 ans et a annoncé le lancement d’une souscription nationale à cet effet.

I – L’incendie de Notre-Dame, un monument historique

A – Notre-Dame, un monument historique

Édifice historique d’exception, Notre-Dame de Paris avait été classée monument historique en 1862 et inscrite au patrimoine de l’Unesco depuis 1991. En effet, Notre-Dame faisait partie des 44 321 monuments historiques répertoriés par le ministère de la Culture comme étant « un immeuble ou un objet mobilier recevant un statut juridique particulier destiné à le protéger, du fait de son intérêt historique, artistique, architectural mais aussi technique ou scientifique ».

On sait que le classement correspond au plus haut niveau de protection, lequel, selon l’article L. 621-1 du Code du patrimoine, lorsque la conservation de ce monument historique « présente au point de vue de l’histoire de l’art, un intérêt public (…) par les soins de l’autorité administrative », ce, à la différence de l’inscription qui correspond à un niveau de protection plus allégé.

Selon l’article L. 621-29-1 du Code du patrimoine, les propriétaires ou les affectataires du monument inscrit ou classé sont responsables de la conservation du monument historique classé ou inscrit. À cet égard, il leur revient de souscrire une assurance dans le cas d’une réalisation de risques éventuels. Mais ici, la situation est différente.

B – Notre-Dame, une propriété de l’État non assurée

1 – L’assurance du bâtiment

a – Absence d’assurance

L’État est propriétaire de Notre-Dame de Paris comme des 86 autres cathédrales en France classées monuments historiques.

En vertu du principe selon lequel « l’État est son propre assureur », la cathédrale n’était pas assurée.

Ce principe trouve son origine dans la décision du 23 septembre 1889 du ministère de l’Économie et des finances qui a pu établir que « l’État à raison du grand nombre de ses propriétés, doit être son propre assureur. Le chiffre annuel des primes que le trésor public aurait à payer, en cas d’assurance de tous ses immeubles, serait disproportionné avec la somme des indemnités qu’il pourrait être appelé à toucher ». Ce principe n’est toutefois pas de nature absolue car il n’existe aucune règle positive de portée générale en ce sens, et la direction de la comptabilité publique a toujours admis les dérogations lorsque le risque encouru était occasionnel et important.

Ici, le fait de ne pas prendre d’assurance pour Notre-Dame était donc un choix.

À noter que le mobilier (dont 80 % appartient à l’État pour ceux présents dans la cathédrale avant 1905 et les 20 % restants à l’archevêché de Paris) n’a toutefois pas souffert de dommages importants.

L’État ne peut en réalité aujourd’hui reposer que sur les dons et ses ressources propres pour réparer les dégâts.

b – Possibilité de se retourner contre les entreprises du chantier et leurs assureurs

La piste criminelle (y compris terroriste) ayant rapidement été écartée lors de l’enquête préliminaire engagée par le parquet de Paris, les enquêteurs s’intéressent aujourd’hui au déroulement du chantier de restauration engagé au printemps 2018 visant à la restauration de la flèche et de la toiture en plomb et qui devait s’achever en septembre 2019.

Dans un communiqué daté du 26 juin 2019, le procureur de la République a ainsi indiqué que « plusieurs hypothèses ont retenu l’attention des enquêteurs parmi lesquelles celle d’un dysfonctionnement du système électrique ou celle d’un départ de feu occasionné par une cigarette mal éteinte ».

Si l’une ou toutes des cinq entreprises qui intervenaient sur Notre-Dame au moment de l’incendie se révélaient avoir une part de responsabilité dans le sinistre, l’État pourrait alors se retourner contre elle(s) ainsi que contre leurs assureurs dans la limite de leurs plafonds respectifs, soit en toutes hypothèses, une part infime des conséquences du dommage.

En réalité, le cas de Notre-Dame n’est pas sans précédent. Plusieurs incendies d’origine accidentelle avaient endommagé des monuments historiques ces dernières années. En effet, pour ne citer que les derniers, en 2003, le château de Lunéville (Meurthe-et-Moselle) avait été ravagé par un feu dû à un court-circuit. En 2009, la toiture du Logis royal du château d’Angers avait été détruite par un incendie accidentel. Finalement, en 2013, un incendie avait détérioré une grande partie de l’Hôtel de ville de La Rochelle.

Toutefois, Notre-Dame se distingue de ces nombreux accidents par l’ampleur des coûts et des travaux qui devront être engagés. En effet, si la restauration des monuments historiques cités plus haut et atteints par le feu se chiffrait de 6,2 millions à 100 millions d’euros, le montant nécessité pour la restauration de Notre-Dame s’élèverait à plusieurs milliards d’euros.

Face à cette somme astronomique, l’État se trouve dans l’incapacité de supporter à elle seule la restauration.

C’est dans ce contexte que la souscription nationale a été annoncée par le président de la République (II).

II – La restauration de Notre-Dame, l’objet d’une loi

Dès le lendemain de l’incendie, un afflux de donations et de promesses de dons avait été constaté, représentant de l’ordre d’1 milliard d’euros.

Plusieurs entreprises et grandes fortunes avaient annoncé leur intention de réaliser des dons substantiels :

200 millions d’euros de la part de la famille Arnault (LVMH) et de la famille Bettencourt-Meyers (L’Oréal)

100 millions d’euros pour la famille Pinault (Kering) et pour le groupe pétrolier Total,

20 millions d’euros pour le groupe JC Decaux

S’y sont ajoutés des dons de la part de particuliers français ou étrangers, de nombreuses collectivités territoriales ou encore de soutiens étrangers (1 million d’euros du gouvernement de Serbie).

À la suite du conseil des ministres du 17 avril 2019, consacré exclusivement à la rénovation de Notre-Dame, le Premier ministre a annoncé quatre mesures pour relever le défi de ce chantier hors norme et de ses modalités de financement :

Le dépôt d’un projet de loi permettant de donner un cadre légal à la souscription lancée par le président de la République ;

La mise en place, par le ministère de la Culture, en lien avec les ministères chargés de l’Économie et du Travail, d’une organisation dédiée pour conduire les travaux dans les meilleures conditions ;

La création d’un comité pour assurer le contrôle de la gestion des dons composé du premier président de la Cour des comptes et des présidents des commissions des finances et de la culture de l’Assemblée nationale et du Sénat ;

Et l’organisation d’un concours international d’architecture portant sur la reconstruction de la flèche de la cathédrale.

Dès le 24 avril, un projet de loi a été déposé à l’Assemblée nationale, puis, après une première lecture, le texte a été déposé au Sénat le 13 mai 2019. Nonobstant des désaccords au sein de la commission mixte paritaire, la fameuse loi a fini par être promulguée le 30 juillet 2019.

Incarnant un projet national, la loi n° 2019-803 du 29 juillet 2019 pour la conservation et la restauration de la cathédrale Notre-Dame de Paris et instituant une souscription nationale à cet effet a été âprement critiquée autant pour son contenu (A) que pour ses ambitions affichées (B).

A – Le contenu de la loi

La loi n° 2019-803 du 29 juillet 2019 pour la conservation et la restauration de la Cathédrale Notre-Dame de Paris et instituant une souscription nationale vise à organiser et favoriser la souscription (1). À cette fin, la loi contient quelques mesures exceptionnelles (2).

1 – Un encadrement de la souscription…

En son article 2, la loi définit l’objet de la souscription nationale en disposant que les fonds sont destinés au financement des travaux de restauration et de conservation de la cathédrale et de son mobilier dont l’État est propriétaire, ainsi qu’au financement de la formation de professionnels disposant de compétences particulières requises pour ces travaux.

L’article 3 confie la tâche de collecter les donations à quatre organismes afin de centraliser les dons. Parmi ces organismes, trois sont de droit privé : Fondation Notre-Dame, Fondation du patrimoine et Fondation de France. La dernière, le Centre des monuments nationaux (CMN) est un établissement public à caractère administratif rattaché au ministère de la Culture dont la mission est d’entretenir, conserver et restaurer les monuments nationaux ainsi que leurs collections. Ces donations seront ensuite reversées soit à l’État, soit à l’établissement public créé à cet effet.

En effet, l’article 9 habilite le gouvernement à créer un établissement public de l’État chargé de réaliser les travaux de restauration de la cathédrale. Un débat parlementaire a été engagé sur la question de savoir s’il était réellement nécessaire de créer un EPIC et si cela ne serait pas plutôt une source de complexité. Finalement, il a été considéré que sa création était justifiée par la volonté de mêler à la gouvernance de l’établissement, certaines catégories de personnes, dont la ville de Paris et le diocèse de Paris (ce que ne permettent pas les entités actuelles telles que le CMN ou l’Opérateur du patrimoine et des projets immobiliers de la culture (OPICC)).

Face à l’ampleur des dons, la loi prévoit également des dispositions de contrôle quant à la destination des fonds. En effet, l’article 6 prévoit la remise par le gouvernement d’un rapport au parlement sur le montant des dons et versements effectués au titre de la souscription nationale.

L’article 8 prévoit également un compte rendu de la gestion des fonds par l’établissement public créé par la loi à un comité réunissant le premier président de la Cour des comptes et les présidents des commissions permanentes de l’Assemblée et du Sénat chargées des finances et de la culture ou leurs représentants désignés.

2 – …pour des mesures exceptionnelles

Passons rapidement sur la majoration exceptionnelle du taux de la réduction d’impôt sur le revenu au titre des dons des particuliers dans le cadre de la souscription nationale intervenus entre le 16 avril 2019 et le 31 décembre 2019 dans la limite de 1 000 € qui n’a pas véritablement entraîné de débat.

En réalité, bien que présenté comme le seul moyen de répondre à l’ampleur du projet de restauration et de la durée de 5 ans promise par le président de la République, c’est le dispositif suivant qui a fait l’objet de nombreuses controverses.

Ainsi, l’article 10 habilite-t-il le gouvernement à prendre « des ordonnances, dans un délai d’1 an à compter de la promulgation de la présente loi, toutes dispositions relevant du domaine de la loi de nature à faciliter la réalisation, dans les meilleurs délais et dans des conditions de sécurité satisfaisantes, des opérations de travaux de conservation et de restauration de la cathédrale Notre-Dame ».

Ainsi, « dans la mesure strictement nécessaire à l’atteinte de cet objectif, ces ordonnances peuvent prévoir des adaptations ou dérogations aux règles en matière de voirie, d’environnement et d’urbanisme, en particulier en ce qui concerne la mise en comptabilité des documents de planification, la délivrance des autorisations nécessaires ainsi que les procédures et délais applicables ».

Apparemment restreint à la voirie, l’environnement et l’urbanisme, le champ d’action possible au travers de ces ordonnances est en fait extrêmement large.

C’est cette possibilité de déroger par ordonnances aux règles d’urbanisme, d’environnement, de construction et de préservation du patrimoine qui a sans doute fait l’objet du plus grand désaccord entre les deux chambres du Parlement. L’Assemblée nationale appelait à des mesures extraordinaires pour un monument d’exception alors que le Sénat estimait que cette disposition créait un précédent dangereux. Plus précisément, le Sénat estimait que compte tenu du manque de précisions apportées par le gouvernement sur la nature exacte et l’ampleur des dérogations envisagées, cette disposition mettait à mal l’exemplarité du chantier de Notre-Dame et jetait du discrédit sur la législation actuelle en ce qu’elle ne serait pas « comprise par les autres propriétaires de monuments historiques, collectivités territoriales en tête, qui lancent quotidiennement des chantiers dans le cadre des lois en vigueur. L’État ne pourrait donc se permettre de s’en affranchir pour l’un des chantiers les plus emblématiques du point de vue du patrimoine, sans prendre le risque de sa remise en cause »1. Toutefois, en lecture finale, la position de l’Assemblée nationale l’a emporté.

B – L’ambition de la loi

On ne peut que s’interroger sur le point de savoir si un tel projet de restauration nécessitait véritablement la promulgation d’une loi, laquelle, en outre, renvoie à des ordonnances.

Le cadre des restaurations, fussent-elles importantes, existe de longue date et est normalement pris en charge par le gouvernement, de manière autonome.

Il est ainsi fait appel :

aux services déconcentrés du ministère de la Culture (plus précisément la direction régionale des affaires culturelles d’Ile-de-France (DRAC)) pour les travaux de restauration des cathédrales ou ;

à un opérateur chargé de la maîtrise d’ouvrage désigné par l’État pour les restaurations patrimoniales de plus grande ampleur, via deux établissements publics habitués à gérer ce type de chantiers : l’OPICC et le CMN.

Faut-il chercher dans notre histoire des cas similaires de souscription nationale pour justifier son recours ici ?

On en voit une trace en 1948 par l’adoption d’une loi n° 48-1392 du 7 septembre relative à l’érection d’un monument commémoratif au général Leclerc, que l’on peut expliquer sans doute par son contexte historique et la volonté de créer une cohésion nationale autour d’un évènement de cette nature.

Plus récemment, la loi n° 83-474 du 11 juin 1983 a organisé une souscription nationale en faveur de la Polynésie française, à la suite d’une catastrophe naturelle, après que six cyclones ont frappé le territoire, l’intensité du phénomène climatique et sa répétition sur une courte période de temps justifiant sans doute en son temps une loi à caractère exceptionnel.

Mais l’ouverture de souscriptions par la loi est rare.

Est-ce ici la volonté d’offrir aux donateurs un cadre légal clair et sécurisant pour la souscription nationale de dons afin que la restauration procède de la manière la plus transparente possible ?

On peut concevoir que face à ce grand événement qui a suscité la solidarité nationale, la souscription nationale ait pris la forme d’une loi afin d’en faire l’objet d’un débat parlementaire et donc, de revêtir d’autant un caractère solennel.

Mais était-il nécessaire de prévoir la possibilité pour le gouvernement de déroger par ordonnance aux règles d’urbanisme, d’environnement, de construction et de préservation du patrimoine ?

Il y a là sans doute un effet pervers : la loi ne serait-elle loi que dans la forme ? En prévoyant des dérogations par la prise d’ordonnances, le débat parlementaire s’en trouve naturellement limité. Certains y voient même une forme de dessaisissement du Parlement.

Il reste toutefois que, selon l’article 38 de la constitution, l’ordonnance n’acquiert valeur réglementaire que si le gouvernement dépose un projet de loi de ratification, un projet de loi qui pourra être discuté et amendé par le Parlement si besoin.

Ainsi, le débat central aura-t-il lieu lors de l’examen du projet de loi de ratification ?

En conclusion, si l’on peut louer le souci d’encadrer juridiquement la solidarité nationale, l’arsenal des moyens adoptés risque d’entacher le bon déroulement de la restauration, et ajouter une complexité dont le temps nous révélera l’utilité.

 


Note de bas de page :

1 – Schmitz A., Rapp. n° 521 (2018-2019), fait au nom de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication, déposé le 22 mai 2019, p. 50 : www.senat.fr.

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