15 nov 16:13

Associations et campagnes électorales

Pour les étudiants en

L1

un article de Jean-Pierre Camby, professeur associé à l'université de Versailles Saint-Quentin-en-Yvelines, à retrouver dans les Petites affiches du 13 novembre 2019 (en accès libre et gratuit via votre ENT)

La liberté d’association n’ouvre pas droit aux entités qui se déclarent telles en application de la loi du 1er juillet 1901, ou se constituent librement, de financer des campagnes électorales. Même si la jurisprudence est tolérante sur des actions mineures, le risque contentieux qui résulterait de la participation active d’une association à une campagne électorale est évident. Prohibée par l’article L. 52-8 du Code électoral à toute personne morale autre qu’un parti ou groupement politique agréé, la participation au soutien du candidat, financière ou matérielle, l’est aussi aux associations.

L’article L. 52-8 du Code électoral fait désormais partie des « fondamentaux » du droit électoral. Ce dispositif fait obstacle à toute participation de toute personne morale au financement de toute campagne électorale – quelles que soient la nature et la taille de la circonscription concernée ou celles de la personne morale en cause. Jusqu’à la loi du 19 janvier 1995, l’interdiction portait seulement sur les personnes morales de droit public ou les casinos qui ne pouvaient effectuer de « dons » pour soutenir un candidat. Cette loi a élargi le champ d’application de la prohibition, en l’étendant en général aux personnes morales et en visant le financement soit par dons, soit par d’autres fournitures de biens ou d’avantages à des prix qui ne sont pas ceux du marché. On sait que cette loi avait pour objectif d’étendre notamment aux entreprises la prohibition de financer des campagnes électorales, incluses dans la référence aux « personnes morales », ne retenant pas comme critère le statut ou le type d’activités mais l’appellation la plus large possible, l’exception au profit des partis politiques demeurant. Ceux-ci, au sens de cet article, sont les entités déclarées et reconnues comme telles par la commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques, ce critère jurisprudentiel1 permettant d’unifier le droit des partis politiques et celui des campagnes.

Les partis qui, couverts par le principe de l’article 4 de la constitution, se forment et agissent librement, s’ils souhaitent intervenir dans une campagne électorale, doivent recueillir l’agrément prévu par la loi du 11 mars 1988, et constituer à cette fin une association de financement ; ils sont, par ailleurs, dans la plupart des cas, des associations répondant au cadre statutaire de la loi du 1er juillet 1901. Les associations de financement de ces partis jouent alors un rôle identifié et légal. Encore faut-il que le statut soit demandé, et plutôt même acquis, avant l’exécution de toute dépense électorale : une association « loi de 1901 » ne devient parti et groupement politique qu’à la date où l’agrément est acquis, ce qui a impliqué la mise en place d’une association de financement du parti, puis impliquera le respect des obligations comptables. L’acquisition de ce statut, en cours de campagne ou à l’issue de celle-ci, n’efface pas la prohibition faite aux personnes morales de participer à une campagne : « Dans le cas où une personne morale de droit privé, qui s’est assigné un but politique, a recours à une association de financement, celle-ci doit avoir été constituée à la date à laquelle cette personne morale participe au financement de la campagne ou consent un don à un candidat »2. De la loi de 1901 à la loi de 1988, il y a un pas à franchir, nécessaire en cas d’apport financier ou matériel d’une association à une campagne électorale.

Ainsi, les associations non constituées en partis politiques au sens de la loi du 11 mars 1988 peuvent, en fonction des buts qu’elles s’assignent, choisir de présenter ou de soutenir des candidats même sans bénéficier du droit de participer financièrement aux campagnes. « Toute association peut présenter des candidats aux élections sans pour autant être un “parti politique” au titre de la loi [du 11 mars 1988]. Dans ce cas, les candidats déclarent simplement représenter telle ou telle autre association. En revanche, si l’association ne se soumet pas aux règles de la loi du 11 mars 1988, elle ne peut financer la campagne de ces candidats »3. C’est sous la bannière de la liberté de constitution des partis, de la liberté d’association, consacrée par le Conseil constitutionnel le 16 juillet 1971, ou de la liberté de candidature que se situe d’abord la question de la participation d’associations aux campagnes électorales. Une association pourra toujours déclarer au cours d’une campagne qu’elle soutient tel ou tel candidat, et ses membres agir au soutien de celui-ci. Mais c’est en fonction du Code électoral que sa participation, financière ou matérielle, à ces campagnes, sera appréciée, puisqu’il s’agit de « personnes morales » incluses à ce titre dans le champ de la prohibition générale posée par l’article L. 52-8 du Code électoral.

Au plan général, il convient donc de rappeler le principe de la prohibition de la participation financière ou matérielle d’une association à une campagne, comme en témoigne la réponse à une question écrite parlementaire évoquant la spécificité des associations représentatives des Français résidents à l’étranger : « Quel que soit le pays, les personnes morales, autres que les partis politiques habilités à financer une campagne électorale, ne peuvent contribuer au financement d’une campagne, notamment les associations ayant vocation à représenter les Français de l’étranger »4. Cette réponse n’en rappelle pas moins des jurisprudences souples.

Tel est d’abord le cas pour le simple usage d’un logo5, mais cette tolérance n’est pas sans poser de problèmes, notamment dans le cas des Français de l’étranger où certaines associations protestant contre l’utilisation de leur logo par une liste, en ont obtenu le retrait en référé, ce qui a conduit à une irrégularité, sanctionnée, dans la diffusion des documents électoraux aux électeurs6. Généralement, l’usage d’un logo entre dans les dépenses de campagne, tel fut le cas, célèbre, pour le logo de « Vulcania », par un utilisateur non moins célèbre7.

Les tracts émanant des associations font l’objet d’une jurisprudence contrastée. Si certaines décisions se contentent de l’angle de l’abus de propagande et de l’analyse des éléments nouveaux qu’un tract signé d’une association apporte ou non au débat8, il est cependant clair que le coût de tels tracts doit figurer au compte de campagne9, ce que seul un coût quasiment nul permet d’éviter10, mais a contrario les dépenses exposées par une association « loi de 1901 » au profit d’un candidat ou d’une liste sont des dépenses de campagne, surtout si le président de cette association figure sur la liste11. Exposées au profit du candidat et avec son accord présumé, elles ne peuvent qu’être prises en charge par le compte de campagne. Si elles ont été financées par l’association, elles doivent faire l’objet d’un remboursement. Même dans les décisions les plus souples, le juge apprécie très minutieusement le financement des frais d’impression, de lien hypertexte ou encore l’usage de locaux12, et il convient de ne pas omettre les cas où ces participations ont été jugées de façon sévère. Tel est en particulier le cas où une association entretient des liens avec la commune ou avec les candidats, notamment par ce que les dirigeants associatifs participent, même à un autre titre, à la gestion communale et simultanément à la campagne, même lorsque la commune ne verse pas de subventions, mais que ces associations lui sont « étroitement liées »13. Le risque de rejet à bon droit est évident, celui du prononcé d’une inéligibilité pour une durée maximale de trois ans, en application de l’article L. 118-3 du Code électoral est loin d’être à exclure, dès lors que le recours à l’association révélerait une volonté de fraude, par exemple pour faire échapper des dons ou des dépenses au compte de campagne.

Telle est la raison pour laquelle il convient d’éviter toute immixtion des associations « loi de 1901 » dans les campagnes. Le risque est grand de voir une association mener une campagne parallèle, par exemple à partir de ses locaux, en fournissant un appui logistique en matière d’impressions, d’informatique ou de communication14, en organisant des réunions thématiques sur des thèmes qui croiseront ceux de la campagne électorale, ou encore des manifestations littéraires ou culturelles15, parfois même avec remboursements ou financement direct de l’association par un parti.

Le risque est plus grand encore de voir des associations de soutien, formées en amont de l’élection, naturellement continuer… à soutenir. Souvent constituées pour les besoins de la cause, ou en tout cas pour promouvoir des personnes, des idées ou des projets urbains, leur objectif se poursuit naturellement plus intensément encore pendant la campagne, où leur apport peut basculer dans un financement prohibé, notamment si le maire sortant la préside16. L’absence de but lucratif, affirmée par l’article premier de la loi du 1er juillet 1901 ne suffit pas en elle-même pour exonérer les associations d’une contradiction avec la prohibition posée par l’article L. 52-8 du Code électoral.

La mise en sommeil de l’activité associative, au moins à compter de la constitution effective de la liste et du lancement de campagne, s’impose par prudence17. Les comités de soutien ou les participations bénévoles peuvent toujours prendre le relais. Telle est la logique des campagnes électorales : la liberté d’expression y est fortement garantie et « revêt une importance particulière dans le débat politique et dans les campagnes électorales »18, sous réserve de l’équilibre des moyens de propagande ; le respect systématique des sources légales de financement, notamment des types de dons possibles et, le cas échéant du cadre et du plafonnement imposé aux dépenses, en sont la seule contrainte.
 


Notes de bas de pages : 

1 – CE, ass., 30 oct. 1996, n° 177927, Élections municipales de Fos-sur-Mer : concl. Touvet L., RFDA 1997, p. 59 ; LPA 7 mars 1997, p. 14, note Camby J.-P. et CE, 27 juill. 2015, n° 385862, Élections de Mahina : « L’association IA TURA O MAHINA, déclarée sous le régime de la loi du 1er juillet 1901 auprès du haut-commissariat de la République en Polynésie française le 27 juillet 2010 par son président, M. A., et dont l’objet est, notamment, de “préparer une nouvelle génération d’hommes et de femmes intègres qui auront pour seul intérêt le bien-être des citoyens de Mahina”, ne peut être regardée comme un “parti ou groupement politique” au sens des dispositions de l’article L. 52-8 du Code électoral. En effet, d’une part, cette association n’a pas perçu de financement public au titre des articles 8 à 9-1 de la loi du 11 mars 1988. D’autre part, elle n’a pas davantage mandaté une personne physique ou association de financement agréée pour recueillir des fonds, sans que puisse avoir une quelconque incidence la seule circonstance que deux commissaires aux comptes auraient certifié les comptes de l’association arrêtés au 31 décembre 2013 ». Il a été également jugé qu’un comité de soutien à un candidat qui n’a pas obtenu d’agrément ne peut être considéré comme un parti politique au sens de l’article L. 52-8 du Code électoral (Cons. const. 19 mars 1998, n° 97-2535 AN, Nord, 12e circ., M. F., note Camby J.-P. ; RDP 1998, p. 322, n° 2). Il en va de même, a fortiori, du cas dans lequel l’association n’a jamais été agréée, même si antérieurement à la loi de 1995, elle a pu faire des dons au candidat (Cons. const., 20 févr. 1998, n° 97-2433 AN, Gironde, 1re circ.).

2 – Cons. const., 27 févr. 2003, n° 2002-3332, M. S., AN Martinique, 3e circ. : « L’association “Fédération d’action du Lamentin”, connue également sous le nom de “Bâtir le Pays Martinique”, qui s’est assigné un but politique, a été constituée le 9 janvier 2001 (…) ce n’est que le 19 novembre 2002, à la suite d’une demande d’explication de la commission, que cette association, qui ne relevait pas des dispositions des articles 8 et 9 de la loi du 11 mars 1988, a déclaré son association de financement à la préfecture du département de la Martinique ; qu’ainsi, à la date à laquelle la “Fédération d’action du Lamentin” a procédé au paiement d’une dépense électorale engagée par M. S. pour la campagne des élections législatives ayant eu lieu les 9 et 16 juin 2002 dans la troisième circonscription de ce département, son association de financement n’avait pas été constituée ; que, par suite et pour ce seul motif, la “Fédération d’action du Lamentin” ne pouvait être regardée comme un “parti ou groupement politique” au sens de l’article L. 52-8 du Code électoral »; pour un agrément valide de l’association de financement reçu en cours de campagne, l’association de financement étant constituée à la date de la dépense : CE, 18 déc. 2002, n° 240241.

3 – Réponse à la question écrite de M. Chevrollier, AN, 10 sept. 2013, n° 22851.

4 – Réponse à la question écrite de Mme Renaud Garabedian, Sénat, 5 mai 2019, n° 08666.

5 – CE, 17 févr. 2015, n° 382876, Élections municipales la Salvetat : « L’utilisation du nom et du logo de l’association “Bien vivre à La Salvetat” ne peut être regardée comme un don ou un avantage accordé par cette association à la liste conduite par M. C., en méconnaissance des dispositions de l’article L. 52-8 du Code électoral » ; ou, plus nuancée : CE, 25 mars 2002, n° 236983, conseil municipal de Vert Saint Denis : « Il ne résulte pas de l'instruction que l'association “Vert-Saint-Denis sans parti pris” aurait participé au financement de la campagne de la liste portant le même nom et conduite par M. X ; que si les documents de propagande de cette liste comportaient le logo de cette association, une telle utilisation de ce logo ne peut être regardée, dans les circonstances de l’espèce, comme un don ou un avantage accordé à cette liste par l’association précitée en méconnaissance des dispositions de l’article L. 52-8 du Code électoral ».

6 – CE, 31 août 2007, n° 296005 : « Sur le fondement de deux ordonnances du juge des référés du tribunal de grande instance de Francfort-sur-le-Main (Allemagne) du 10 mai 2006, interdisant à M. I. F. d’utiliser le logo et le nom du parti socialiste français et du parti social-démocrate allemand (SPD) dans le cadre de l’élection des membres de l’Assemblée des Français de l’étranger lors du scrutin du 18 juin 2006, dans la circonscription électorale de Berlin, les services de l’ambassade de France à Berlin ont invité M. F. à modifier la circulaire de la liste qu’il conduisait, intitulée “Français de gauche pour une Europe sociale, forte et solidaire” ; qu’alors que M. F. avait accepté de déposer une nouvelle circulaire ne comprenant plus les deux logos litigieux, les mêmes services lui ont demandé de retirer également les logos des organisations “Désirs d’Avenir”, “Bundi 90-Die Grünen”, “L’Écologie-Les Verts” et du parti radical de gauche, qui avaient fait savoir au ministère des Affaires étrangères qu’elles n'accordaient pas leur soutien à cette liste ; que M. F. n’ayant pas répondu à cette seconde demande, les électeurs de la circonscription de Berlin ont été rendus destinataires d’une enveloppe qui contenait les bulletins de vote des quatre listes en présence mais seulement trois circulaires, celle de la liste conduite par M. F. n’ayant pas été diffusée aux électeurs par l’Administration ».

7 – CE, 30 déc. 1998, n° 195141 : « Figurent au compte de campagne de M. X les frais d’acquisition des droits de reproduction du logo du projet de parc d’attractions Vulcania ».

8 – CE, 15 mai 2009, n° 322132, Élections municipales Asnières sur Seine.
 
9 – CE, 17 févr. 2015, n° 382876, Élections municipales la Salvetat.

10 – CE, 20 juin 2016, n° 395544, élections des conseillers régionaux Auvergne Rhône alpes : « un appel en faveur de la liste “Nous, c’est la région” a été diffusé entre les deux tours de scrutin, sous forme d’un courrier électronique, par les responsables de différentes associations de quartiers, (…) la diffusion de cet appel ne saurait être regardée comme ayant constitué un avantage procuré à M. H. dont le coût devrait être réintégré dans son compte de campagne, dans la mesure où ces associations étaient indépendantes des candidats et libres d’inciter à voter contre l’un de ceux-ci ou en faveur d’un autre ; (…) au surplus la diffusion de cet appel sous forme de courrier électronique représentait, en l’espèce, un coût, sinon nul, du moins extrêmement faible pour ces associations ».

11 – CE, 30 déc. 1998, n° 195141 : « Il est constant que l’association “A Puy Jeunes”, dont la création a été suscitée par une candidate de la liste “Pour une Auvergne d’avance”, a fait réaliser et diffuser un tract dans lequel elle exprimait son soutien au projet Vulcania ; que ce document doit être regardé comme un document de propagande électorale de la liste “Pour une Auvergne d'avance” (…) le club de géologie et botanique de La Bourboule, commune dont le maire figurait en huitième position sur la liste “Pour une Auvergne d’avance”, a organisé le 9 février 1998 une exposition de la maquette du projet Vulcania à la mairie ; (…) l’association a organisé le lendemain une rencontre entre M. X et des professionnels du tourisme à la mairie du Mont-Dore ; par suite, les dépenses exposées par ce club à raison notamment, du transfert de la maquette, constituent des dépenses électorales ».

12 – CE, 17 févr. 2015, n° 382876, Élections municipales la Salvetat.

13 – CE, 10 juin 1996, n° 162481, Élections cantonales de Toulon : « Pour rejeter le compte de campagne de M. X, la commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques s’est fondée sur la circonstance que ce compte comprenait (…) des dons provenant de deux associations (…) dirigées effectivement par des agents de la ville de Toulon liés à certains élus de la ville ou du département, même si ce n’est pas en cette qualité que ces responsabilités associatives se trouvent exercées par les intéressés ; qu’il n’est pas contesté que certains de ceux-ci exercent également des fonctions dans l’association organisant la campagne de M. X ; que si elles ne reçoivent pas directement de subventions de la ville de Toulon, ces associations ont pour unique objet d’assurer la promotion publicitaire de la ville en passant des contrats avec diverses entreprises dont certaines exploitent des services municipaux ; que ces associations sont ainsi étroitement liées à la ville de Toulon tant par la personnalité de leurs dirigeants que par leurs modalités de financement ; que c’est, par suite, à bon droit que la commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques a regardé les dons effectués par ces associations comme indirectement effectués par une personne morale de droit public au sens des prescriptions précitées de l’article L. 52-8 du Code électoral ».

14 – Pour la gestion partiale des temps d’antenne par une radio associative locale au profit exclusif d’un candidat par le biais d’émissions quotidiennes, v. CE, sect., 7 mai 1993, nos 135815, 135926, 135927, 135928, 135951 et 140178, Lallemand : RFDA 1993, p. 490, concl. Daël S. ; D. 1994, p. 111, note Philippe X. et Crégut P.

15 – « L’association “Les Amis de M. E.” (…) a été créée le 22 septembre 1992 dans le but “de soutenir l’action politique de M. E. (…) afin de contribuer à son élection en tant que maire de la ville de Nice” (…), la permanence et l’association de financement électorale ont eu leur siège à la même adresse que cette association (…). L’association a payé diverses dépenses correspondant à l’envoi du livre de M. E. et elle a organisé en janvier et février 1993 à ses frais plusieurs séances de dédicace de ce livre. » Cons. const., 16 déc. 1993, n° 93-1213, AN alpes maritimes, 2e circ.

16 – Voir CE, 27 juill. 2015, n° 385862, Élections de Mahina.

17 – Voir CE, 27 juill. 2015, n° 385862, Élections de Mahina.

18 – Cons. const., 8 sept. 2017, n° 2017-752 DC.

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