Le statut judiciaire de l’ancien président de la République

Un article à retrouver dans le numéro spécial des Petites affiches du 30 novembre "Les anciens présidents de la République : un nouveau sujet juridique ?"

21 déc

15:30

Le statut judiciaire de l’ancien président de la République

À première vue, la nouvelle rédaction de l’article 67 de la Constitution du 4 octobre 1958, issue de la loi constitutionnelle du 23 février 2007, a établi un régime simple et cohérent puisque le chef de l’État, pour les actes non accomplis en cette qualité, perd, une fois son mandat expiré, l’immunité détenue jusqu’ici. Le cours de la justice peut ainsi débuter ou reprendre. Reste qu’en pratique, il est difficile d’assimiler pleinement un ancien président de la République à un justiciable ordinaire.
 

Un article de Jean-Éric Gicquel, Professeur à l’université Rennes 1, Directeur de l'Institut du droit public et de science politique - A lire dans les Petites affiches du 30 novembre 2016 (n°239 page 22)

Après avoir été pendant son (ses) mandat(s), « le seul Français sous cloche immunisante »1, puisque selon l’article 67 de la Constitution de 1958, tel qu’il résulte de la loi constitutionnelle du 23 février 2007, il ne peut « devant aucune juridiction ou autorité administrative française, être requis de témoigner non plus que faire l’objet d’une action, d’un acte d’information, d’instruction ou de poursuite », l’ancien président de la République, une fois après avoir quitté l’Élysée2, revient dans la « classe des citoyens »3 et est, sur le plan du droit, assimilé à un justiciable ordinaire. L’article 6 de la Déclaration de 1789 retrouve alors sa plénitude : « la loi doit être la même pour tous, soit qu’elle protège, soit qu’elle punisse ». Reste-t-il, à ce stade, quelque chose à rajouter ? La réponse est positive.

Sera mise de côté son obligation, sauf dans l’hypothèse où il ne serait pas présenté à la dernière élection présidentielle, de présenter son compte de campagne à la Commission nationale des comptes de campagnes et des financements politiques. En cas de rejet du compte pour dépassement du plafond, il est alors contraint de restituer au Trésor public l’avance forfaitaire et de payer une amende4. On insistera davantage sur le fait que l’article 67 C prévoit que le président de la République est irresponsable pour l’ensemble des actes accomplis en cette qualité pendant son (ses) mandat(s)5. Or, cette irresponsabilité dont bénéficie le dieu prométhéen de la Ve République est absolue, sous réserve des dispositions des articles 53-2 C (relatif à la Cour pénale internationale) et 68 C (relatif à la procédure de destitution), personnelle (c’est-à-dire qu’elle ne saurait couvrir ses collaborateurs6) et, surtout dans le sujet qui nous intéresse, perpétuelle. « L’ex », si l’on se permet cette expression familière, n’aura donc jamais de compte à rendre sur les actes antérieurs accomplis en la qualité de président de la République.

Cela a d’abord trait à ses relations avec l’autorité judiciaire et c’est ainsi que Jacques Chirac refusa, à bon droit, de venir témoigner, en juin 2007, à propos de l’affaire Clearstream7 puis en février 2011, sur celle de l’attentat de Karachi de 20028.

Ceci concerne ensuite ses rapports avec les assemblées parlementaires. Ici, l’article 67 C ne constitue pas l’unique fondement de l’irresponsabilité du chef de l’État. En tant que garant du respect de la Constitution (art. 5 C), François Mitterrand, s’appuyant sur « une longue et constante tradition républicaine et parlementaire, confirmée par la Constitution du 4 octobre 1958 », considéra, en 1984, que « la responsabilité du président de la République ne peut être mise en cause devant le Parlement »9. C’est en ce sens qu’il ne peut, pendant son mandat, ni faire l’objet dans les débats parlementaires d’imputations à caractère personnel10, ni être visé directement ou indirectement par une commission d’enquête11. Les effets sont, une nouvelle fois, perpétuels. Aussi, Valéry Giscard d’Estaing refusa-t-il, en 1984, de comparaître devant une de ces commissions portant sur l’affaire dite des « avions-renifleurs » survenue pendant son septennat12. Un Premier ministre peut être appelé à rendre des comptes sur ses fonctions antérieures13. L’ancien chef de l’État échappe à cette obligation.

En revanche, une telle irresponsabilité n’est pas invocable pour les actes détachables de la fonction présidentielle.

Sans revenir sur l’imbroglio juridique ayant conduit à l’adoption de la loi constitutionnelle du 23 février 200714, l’article 67 C établit une inviolabilité temporaire du chef de l’État pendant la durée de son mandat. Il ne peut, on l’a vu, « devant aucune juridiction ou autorité administrative française, être requis de témoigner non plus que faire l’objet d’une action, d’un acte d’information, d’instruction ou de poursuite ». Toutefois, afin de garantir le principe d’égalité des justiciables devant la loi et ne pas créer de situations confinant aux dénis de justice, il est logiquement prévu que, pendant cette même période, « tout délai de prescription ou de forclusion est suspendu ». En conséquence de quoi, les instances et procédures exclues pendant la durée du (des) mandat(s), peuvent être soit reprises (pour celles engagées antérieurement à l’élection puis suspendues) soit engagées (pour celles déclarées irrecevables). Les aiguilles de l’horloge judiciaire, arrêtées pendant l’exercice des fonctions présidentielles, tournent de nouveau une fois celles-ci terminées. À défaut d’avoir eu, pendant cinq ou dix ans, un « président-citoyen »15, le président cède sa place au citoyen. Le passage de témoin ne s’effectue pas de manière immédiate dès la date officielle de cessation des fonctions puisqu’un délai symbolique de décence républicaine d’un mois a été prévu par l’article 67 C. L’intéressé peut alors être contraint de témoigner, mis en examen et condamné selon les règles de droit commun.

C’est ainsi que Jacques Chirac, premier ancien chef de l’État à être directement confronté à la justice, a été entendu dès le mois de juillet 2007 par un magistrat dans le cadre de l’affaire des emplois fictifs du RPR à la mairie de Paris, ensuite mis en examen en novembre 2007, puis finalement condamné, par le tribunal correctionnel de Paris, le 15 décembre 2011, à deux ans d’emprisonnement avec sursis pour abus de confiance, détournement de fonds publics et prise illégale d’intérêt. Il décidera de ne pas faire appel.

Quant à Nicolas Sarkozy, il a été mis plusieurs fois en examen d’abord, pour abus de faiblesse16 ; puis, pour recel de violation du secret professionnel, corruption active et trafic d’influence actif17 ; enfin, pour financement illégal de campagne électorale18. En sus, il a vu ses locaux personnels et professionnels ainsi que son bureau d’avocats faire l’objet d’une perquisition19 ; ses lignes téléphoniques placées sous surveillance par commissions rogatoires techniques20 et, pour terminer, placé en garde à vue pendant une durée de quinze heures21.

Difficile, avec de telles énumérations, de ne pas considérer l’ancien président comme un justiciable comme les autres. Pourtant, les différentes péripéties judiciaires qu’aura connues Jacques Chirac et qui sont actuellement presque le lot quotidien de Nicolas Sarkozy ne doivent pas faire totalement illusion.

D’abord, dans l’hypothèse où les instances et poursuites automatiquement suspendues pendant le mandat sont reprises, les conséquences de l’inévitable écoulement du temps sont à prendre en compte. On est ici bien loin du « traitement en temps réel des procédures pénales »22 et, en mettant de côté le découragement des requérants (il y a assurément des juges à Berlin mais il faut ici être des plus persévérants), les risques d’altération de la mémoire des témoins si tant est que ces derniers n’aient pas entre-temps disparu, les difficultés à conserver les anciennes preuves et à en trouver de nouvelles sont autant d’entraves objectives à la justice. Au surplus, une longue suspension de tout délai de prescription et de forclusion conduit, d’une part, à ce que le président se retrouve paradoxalement désavantagé par rapport à des auteurs d’infractions de droit commun et, d’autre part, à ce que les instances et poursuites soient reprises ou engagées pour des faits lointains. Qu’il soit au surplus âgé et malade et l’action en justice est alors assimilable, pour certains, à de l’acharnement judiciaire indécent. L’hypothèse envisagée n’est pas fortuite : Jacques Chirac, dont les avocats utilisèrent tous les moyens pour à la fois retarder le procès (notamment en déposant, via le défenseur d’un co-prévenu, une QPC en février 201123) puis épargner à leur client l’obligation de se présenter en audience publique, fut finalement condamné en 201124 pour des faits remontant au début des années 1990. Si la sagesse populaire nous enseigne qu’il faut que la justice passe, encore faut-il que cela ait un sens.

Par ailleurs, peut-on véritablement considérer un ancien chef de l’État comme un simple « Français parmi les Français »25 ? Même retiré définitivement sur l’Aventin, il conserve la singularité d’avoir exercé des fonctions éminentes que l’on connaît dans le régime présidentialiste de la Ve République. En attestent, une fois le départ de l’Élysée acté, son rang protocolaire (le cinquième personnage de l’État26) et le soutien matériel et en personnel apporté27.Toutefois, cette exceptionnalité prend une acuité toute particulière dès lors que l’intéressé entend continuer le combat politique et se donne les moyens pour devenir incontournable dans la perspective des prochaines présidentielles28. Si, entre-temps, des juges sont conduits à lui demander de rendre des comptes, tout événement prend ici une tonalité assourdissante et suscite autant d’arguments pour ses concurrents29 que de réactions indignées de la part de ses soutiens30. À la stratégie permanente de victimisation de « l’ex »31 répondront les soupçons d’instrumentalisation de la justice32. En sus, cette chronique judiciaire s’apprécie à la lueur de considérations temporelles. Tandis qu’un justiciable aspire à être jugé dans un délai raisonnable (et n’hésitera pas, dans le cas contraire, à demander à être indemnisé en raison du préjudice subi et éventuellement à invoquer ensuite devant la Cour de Strasbourg la violation de l’article 6 de la Convention européenne des droits de l’Homme), il en va ici différemment puisque toutes les instances et procédures engagées avant l’élection seront automatiquement suspendues si l’ancien chef de l’État retrouve les joies de l’accession à la magistrature suprême. Conséquemment, là où certains n’y verront que des recours légaux à des voies de droit ouvertes à tous, d’autres les percevrons comme de purs moyens dilatoires n’ayant comme seule finalité que de ralentir le cours de la justice. Quant à l’existence, chez les magistrats, d’une tradition d’observation d’une « trêve » à quelques mois des grandes échéances électorales dans les affaires mettant en cause des personnalités politiques (soit une dimension inédite de la séparation des pouvoirs), elle sera, elle aussi, diversement appréciée. Bref, il est bien difficile de trancher en toute objectivité.

« J’étais hier tout, aujourd’hui je ne suis rien, c’est la loi de la démocratie »33, constatait Albert Lebrun en 1949. Force est finalement de relever qu’il en va différemment sous la Ve République pour les anciens chefs de l’État. C’est l’un des nombreux effets de la dérive présidentialiste de nos institutions.

 


NOTES DE BAS DE PAGE :

1 – Badinter R., JO Sénat, déb., 7 févr. 2007, p. 1221.
2 – En mettant le décès de côté, plusieurs hypothèses de départ sont envisageables : démission (Charles de Gaulle en 1969) ; défaite électorale (Giscard d’Estaing en 1981 et Nicolas Sarkozy en 2012) ; renonciation à se présenter pour un nouveau mandat (François Mitterrand en 1988, Jacques Chirac en 2007) ; respect, depuis 2008, de l’article 6 C disposant que « nul ne peut exercer plus de deux mandats consécutifs » ; destitution, par le Parlement constitué en Haute Cour, en cas de manquement à ses devoirs manifestement incompatible avec l’exercice de son mandat (art. 68 C) et empêchement définitif constaté par le Conseil constitutionnel (art. 7 C).
3 – Selon l’expression utilisée par la Constitution des 3-14 sept. 1791 (art. 8, sect 1. chap. II).
4 – Ce qui peut le conduire, en cas de rejet des comptes par la CNCCFP, à intenter un recours devant le Conseil constitutionnel. En confirmant la décision de rejet des comptes de Nicolas Sarkozy (Cons. const., 4 juill. 2013, n° 2013-156 PDR, Rec. 865), celui-ci a contraint l’intéressé à restituer au Trésor public l’avance forfaitaire de 153 000 € et à verser la somme de 363 615 € au Trésor public pour dépassement du plafond.
5 – Dans ce cadre, une perquisition à l’Élysée est exclue (v. le refus opposé aux juges dans l’affaire Borrel (Avril P. et Gicquel J., « Chronique constitutionnelle française » (C.C.F.), Pouvoirs, n° 122, 2007, p. 223). Toutefois, des documents peuvent être remis dans le cas d’un transport sur lieux (toujours à propos de l’affaire Borrel, v. C.C.F., n° 128, 2008, p. 176).
6 – Concernant les membres de son cabinet, « aucune disposition constitutionnelle, légale ou conventionnelle ne prévoit [leur] immunité ou [leur] irresponsabilité pénale » (Cass. crim., 19 déc. 2012, n° 12-81043, Sondages de l’Élysée).
7 – C.C.F., n° 123, 2007, p. 199
8 – C.C.F., n° 138, 2011, p. 177. Par ailleurs, Régis de Gouttes, premier avocat général dans l’affaire Breisacher, a fait état, dans ses conclusions, d’un arrêt du 8 février 1898, « par lequel la cour d’assises de la Seine avait approuvé le refus de l’ancien président de la République, Casimir Perier, de témoigner lors du procès qui fut intenté contre Émile Zola après la publication de son célèbre « J’accuse », sur des faits dont il avait eu connaissance dans l’exercice de ses fonctions » (v. numéro spécial R.F.D.C., 2002-1, n° 49, p. 54). V. supra Avril P., Introduction, p. 5.
9 – C.C.F., n° 32, 1984, p. 169.
10 – V. une illustration sous la IVe République (JOAN, déb., 3e séance, 31 juill. 1950, p. 6317) puis sous la Ve République (JOAN, 31 mai 2000, p. 4794).
11 – C’est dans cette approche que des demandes portant sur les relations financières entretenues entre M. Roger-Patrice Pelat et la famille Mitterrand (1994) puis sur les sondages commandés par la présidence de la République (2009) furent déclarées irrecevables. On notera qu’il est fréquent (mais pas systématique) que les collaborateurs du chef de l’État en exercice entendent bénéficier de cette immunité afin de refuser d’être auditionnés par une commission d’enquête. V Avril P., Gicquel J. et Gicquel J.-E., Droit parlementaire, 2014, 5e éd., Lextenso, p. 363.
12 – Toutefois, sous la IVe République, l’ancien président Lebrun avait été auditionné, à cinq reprises, par la commission chargée d’enquêter sur les événements survenus en France entre 1933 et 1945 (AN, Rapport n° 2344, annexe au procès-verbal de la séance du 8 août 1947, t. 4, p. 945-1013).
13 – V. les auditions de Jacques Chirac et de Raymond Barre par la commission d’enquête sur les avions-renifleurs.
14 – On rappellera seulement que le Conseil constitutionnel avait décidé « qu’il résulte de l’article 68 de la Constitution que le président de la République, pour les actes accomplis dans l’exercice de ses fonctions et hors le cas de haute trahison, bénéficie d’une immunité ; qu’au surplus, pendant la durée de ses fonctions, sa responsabilité pénale ne peut être mise en cause que devant la haute cour de justice » (Cons. const., 22 janv. 1999, n° 98-408 DC, Cour pénale internationale, Rec. 29) alors que la Cour de cassation avait jugé que « la haute cour de justice n’étant compétente que pour connaître des actes de haute trahison du président de la République commis dans l’exercice de ses fonctions, les poursuites pour tous les autres actes devant les juridictions pénales de droit commun ne peuvent être exercées pendant la durée du mandat présidentiel » (Cass. ass. plén., 10 oct. 2001, n° 01-84922, M. Breisacher). Bref, comme le constatait avec humour le sénateur Fauchon, « il faut atteindre ce haut niveau de quintessence pour produire des décisions qui aboutissent à peu près au même résultat tout en divergeant sur les modalités. Seule une élite des plus « triées », selon la formule de Saint-Simon, peut entendre ces choses comme il faut les entendre ». (JO Sénat, déb., 7 févr. 2007, p. 1216). V. not. le rapport de la commission Avril, Doc. Fr., 2002 ; et le numéro spécial R.F.D.C., 2002 -1, n° 49.
15 – C’eût été envisageable si l’immunité totale dont bénéficie le président en exercice n’avait pas aussi couvert la matière civile. Rien ne justifiait véritablement une telle extension (v. not. Badinter R., JO Sénat, déb., 7 févr. 2007, p. 1117 à 1122). La crainte d’acharnements judiciaires de la part d’adversaires a été surestimée (avant 2007, aucune action civile contre un chef de l’État en exercice n’a été recensée) de même que les risques qu’une telle instance civile puisse se transformer en instance pénale et déstabilise le chef de l’État à l’instar de Bill Clinton avec l’affaire Paula Jones en 1999 (v. Clément P., ibid., p. 1126). Du reste, la Cour suprême, précisément dans cette affaire, jugea que « la doctrine de la séparation des pouvoirs n’implique pas que les tribunaux fédéraux aient à suspendre toutes les actions en justice privées contre le président jusqu’à ce qu’il quitte ses fonctions » et ne fut « pas convaincue de la gravité des risques allégués selon lesquels cette décision va générer un harcèlement important à motivation politique» (notre traduction) (Clinton v. Jones, 520 U.S. 681 1997 et Zoller V. E., De Nixon à Clinton, Malentendus juridiques transatlantiques, 1999, PUF). La situation en France est d’autant plus insatisfaisante que le président peut, comme un justiciable ordinaire, intenter une action en justice pendant son mandat (v. not. la constitution de partie civile formulée par Nicolas Sarkozy en 2010 dans l’affaire Clearstream) et ainsi renoncer volontairement à l’exercice serein de ses fonctions au quotidien que l’immunité est aussi censée lui garantir.
16 – Mars 2013, affaire Bettencourt ; il a ensuite bénéficié d’une ordonnance de non-lieu en octobre de la même année.
17 – Juillet 2014, affaire Azibert.
18 – Février 2016, affaire Bygmalion.
19 – Juillet 2007.
20 – À partir de septembre 2013.
21 – Juillet 2014.
22 – V. not. Miansoni C., « La nature juridique du traitement en temps réel des procédures pénales », AJ pénal 2012, p. 152, et la circulaire du garde des Sceaux du 23 déc. 2015 relative au traitement en temps réel et organisation des parquets, BOMJ n° 2016-01, 29 janv. 2016.
23 – La Cour de cassation décidera toutefois de ne pas la transmettre au Conseil constitutionnel (Cass. ass. plén., 20 mai 2011, nos 11-90025, 11-90032, 11-90033 et 11-90042).
24 – V. supra.
25 – Sarkozy N., discours du 6 mai 2012.
26 – L’ordre de préséance des anciens présidents de la République est ensuite déterminé par l’ancienneté de leur prise de fonctions (D. n° 89-655, 13 sept. 1989).
27 – V. dans ce numéro le décret du 4 oct. 2016, p. 20.
28 – On retrouve ici un particularisme de la vie politique française qui, aux côtés de la culture de l’acharnement (v. les victoires de François Mitterrand et Jacques Chirac après deux échecs aux présidentielles), cultive aussi le mythe du come-back (v. Valéry Giscard d’Estaing renonçant définitivement à la présidentielle seulement en 1995 et Nicolas Sarkozy en lice (oct. 2016) pour la présidentielle de 2017).
29 – Par ex. : « Il ne sert à rien de parler d’autorité quand on n’est pas soi-même irréprochable. Qui imagine un seul instant le général de Gaulle mis en examen ? », Fillon F., discours du 28 août 2016. Ou encore : « En matière judiciaire, il vaut mieux avoir un passé qu’un avenir », Juppé A., entretien BFM, 11 oct. 2016.
30 – « Écoutes incontrôlées, perquisitions sans raison, violation du secret de l’instruction et du secret professionnel des avocats, instrumentalisation de la presse, instructions à charge, mises en examen injustifiables, mépris de la Constitution, mépris de la loi, mépris des victimes, abus de pouvoir, voilà le visage d’une justice qui ne mérite plus son nom ! », Guaino H., JOAN, déb., 1ère séance, 28 oct. 2015, p. 8782. V. aussi la proposition de loi constitutionnelle Ciotti visant à interdire toute activité syndicale et politique aux magistrats (Doc. AN n° 1922, enregistré à la présidence de l’Assemblée nationale le 5 mai 2014).
31 – V., par ex., Nicolas Sarkozy comparant les écoutes téléphoniques dont il a été l’objet aux « activités de la Stasi » (entretien, Le Figaro, 21 mars 2014) ou estimant que la garde à vue subie en juillet 2014 n’avait pour seul but que de « vouloir l’humilier » (entretien, TF1, 2 juill. 2014).
32 – V. la polémique du printemps 2014 au sujet du degré de connaissances du garde des Sceaux quant aux dates, durées et contenus des interceptions judiciaires effectuées sur Nicolas Sarkozy.
33 – Lebrun A., cité par Auriol V., Mon septennat 1947-1954, 1970, Gallimard, p. 195.

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