L’état d’urgence : pratique et évolutions

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02 déc

11:16

L’état d’urgence : pratique et évolutions


Les attentats du 13 novembre 2015 constituent un fait sans précédent dans l’histoire de la Ve République, à l’image du 11 septembre américain. Face à une situation de crise inédite, l’État a décidé de recourir au régime de l’État d’urgence, régime de légalité d’exception, qui confie à l’autorité administrative des prérogatives de police étendues portant atteinte aux libertés publiques. Le président de la République a annoncé devant le Parlement réuni en congrès une réforme de ce dispositif crée en 1955.


L’État de droit autorise, dans des circonstances exceptionnelles, que les libertés publiques puissent être restreintes en cas de situation de crise. Ce régime juridique exorbitant du droit commun, prévu par la Constitution ou par des lois spécifiques, recouvre trois situations : l’état d’urgence, l’état de siège et les pouvoirs exceptionnels de l’article 16 de la Constitution.
Les conditions cumulatives du régime de l’article 16  qui confie l’ensemble du pouvoir exécutif et législatif au Chef de l’État n’étaient assurément pas remplies dans la cadre des attentats du 13 novembre 2015 : une menace grave et immédiate sur les institutions de la République ou sur l’indépendance de la Nation, ou encore sur l’intégrité du territoire, ou enfin sur l’exécution des engagements internationaux. C’est l’État, dans son existence même qui est en cause. Mais cette menace ne suffit pas. Encore faut-il qu’elle provoque « l’interruption du fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels ». La Constitution confie au chef de l’État le soin d’apprécier.
Sous la Ve République, l’unique mise en œuvre de l’article 16 s’est réalisée du 23 avril au 29 septembre 1961, à l’occasion du putsch des généraux à Alger.

L’état de siège est un dispositif législatif prévu par loi du 3 avril 1878 que la Constitution française de 1958 a encadré à l’article 36 et qui est désormais codifié à l’article L. 2121-1 du Code de la défense.
L’état de siège ne peut être décidé que par décret en Conseil des ministres et pour une durée maximum de 12 jours, qu'en cas de péril imminent résultant d'une guerre étrangère ou d'une insurrection armée. Le décret désigne le territoire auquel il s’applique et détermine sa durée d’application. Le régime juridique de l’état de siège permet le transfert de pouvoirs de police de l’autorité civile à l’autorité militaire, la création de juridictions militaires et l’extension des pouvoirs de police. L’état de siège n’a jamais été utilisé sous la Ve République.
Par trois décrets en date du 14 novembre 2015 portant application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence ((D. 14 nov. 2015, n° 2015-1475) ;  (D. 14 nov. 2015, n° 2015-1476 ); (D. 14 nov. 2015, n° 2015-1478) portant application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955), le président de la République a décrété l’état d’urgence sur l’ensemble du territoire métropolitain.
Le régime exceptionnel de l’état d’urgence organisé par la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 coexiste avec les autres modalités de gestion de crise que nous avons présentées. Alors que l’état de siège confie aux autorités militaires des pouvoirs importants, l’état d’urgence codifié dans le Code de la défense à l’article L. 2131-1, « confère aux autorités civiles, dans l’aire géographique à laquelle il s’applique, des pouvoirs de police exceptionnels portant sur la réglementation de la circulation et du séjour des personnes, sur la fermeture des lieux ouverts au public et sur la réquisition des armes ». Sur un même territoire, il ne peut être fait application simultanément des dispositions de l’état d’urgence et de celles de l’état de siège.

Depuis l’adoption du nouveau Code de la sécurité intérieure en 2012, l’état d’urgence est également codifié dans le titre « Ordre public » à l’article L. 213-1 dont il convient de rappeler les conditions de mise en œuvre (I) avant d’en présenter les effets (II).

I/ La mise en œuvre de la procédure d’état d’urgence

L’état d’urgence, organisé par une loi n° 55-385 du 3 avril 1955 ne peut être décidé que par les mêmes autorités et pour les mêmes durées que l’état de siège. Des pouvoirs de police accrus sont, dans ce cadre, confiés au gouvernement et au préfet pour faire face à un « péril imminent résultant d’atteintes graves à l’ordre public » ou « d’événements présentant par leur nature et leur gravité le caractère de calamités publiques ». Le Gouvernement a estimé, sans aucune contestation possible, que les attentats terroristes du 13 novembre 2015 qui ont occasionné la mort de 129 personnes et 352 blessés constituaient un péril imminent.

A. Les applications de l’état d’urgence sous la Ve République

Le régime de l’état d’urgence avait été utilisé cinq fois sous la Ve République avant le décret du 14 novembre 2015.
En 1955, l’état d’urgence a été appliqué en Algérie juste après sa création. Il a été prorogé pour six mois le 7 août 1955 et a été ainsi actif pendant 12 mois.
Le 13 mai 1958, l’état d’urgence a été appliqué en Algérie lors des émeutes consécutives aux manifestations organisées pour saluer la mémoire de trois soldats français exécutés par le FLN et pour s’opposer à la formation du gouvernement Pierre Pflimlin.
En 1961, l’état d’urgence est à nouveau appliqué en Algérie du 23 avril au 30 septembre 1961 par le général de Gaulle après le putsch des généraux à Alger.
Au mois de décembre 1984, le premier ministre français Laurent Fabius et son gouvernement décrètent l’état d’urgence en Nouvelle-Calédonie. Il est suivi d’une loi transférant au haut-commissaire de la République (Edgard Pisani) jusqu’au 30 juin 1985 les pouvoirs du préfet.
Enfin, le 8 novembre 2005, pour mettre fin aux émeutes de 2005 dans les banlieues françaises, le président de la République française d’alors, Jacques Chirac, décrète en Conseil des ministres l’état d’urgence, permettant ainsi aux préfets des zones concernées de déclarer des couvre-feux. Le décret rend applicable la loi dans tout ou partie de 25 départements, parmi lesquels la totalité de l’Île-de-France. Le 15 novembre 2005, l’Assemblée nationale française vote le projet de loi du Gouvernement de proroger l’état d’urgence pour une durée maximale de trois mois, à compter du 21 novembre. Il sera mis fin à l’état d’urgence le 4 janvier 2006. À cette occasion, à l’exception du couvre-feu institué dans six quartiers, les mesures de perquisition sans cadre judiciaire et de nuit, de contrôle de la presse et de limitation des réunions n’ont pas été mises en œuvre. Le recours en 2005 au régime de l’état d’urgence a été décrié par certains, considéré comme disproportionné.

B. Le prononcé et la durée de la mesure d’état d’urgence

L'état d'urgence est déclaré par décret en Conseil des ministres qui détermine la ou les circonscriptions territoriales à l'intérieur desquelles il entre en vigueur, selon l’article 2 de la loi de 1955. Son article 3 prévoit que sa prorogation au-delà de 12 jours implique l’autorisation du Parlement et le dépôt d’une loi donnant donc lieu à un débat devant les deux chambres.
L’analyse du droit comparé confirme le rôle du Parlement dans l’autorisation du recours à ce régime juridique de crise offrant des prérogatives exceptionnelles à l’exécutif (Pour aller plus loin, v. étude de droit comparé sur le sujet, Sénat, Étude de législation comparée n°156, janvier 2006, L’état d’urgence).
En Espagne, la déclaration de l'état d'exception résulte d'un décret pris en conseil des ministres après autorisation du Congrès des députés. La demande d'autorisation présentée par le Gouvernement précise les droits dont la suspension est envisagée, les mesures permises par cette suspension, ainsi que le territoire concerné et la durée de l'état d'exception. Le Congrès des députés peut amender le texte du Gouvernement. Ainsi, l'autorisation parlementaire porte non seulement sur le principe, mais également sur le contenu du dispositif. En outre, si le Parlement ne siège pas, il est immédiatement convoqué. Le cas échéant, c'est la députation permanente qui assume ses compétences.
De même, au Portugal, la déclaration de l'état d'urgence relève de la compétence du président de la République, mais ce dernier doit consulter le gouvernement et obtenir l'autorisation de l'Assemblée de la République. Lorsque celle-ci n'est pas en mesure de se réunir rapidement, l'autorisation est donnée par sa commission permanente, mais l'assemblée doit confirmer l'autorisation aussi rapidement que possible. Comme en Espagne, l'autorisation parlementaire porte non seulement sur le principe, mais également sur la nature des mesures qui peuvent être prises.
La détermination des territoires couverts par l’état d’urgence s’effectue en deux temps. L’article 1er de la loi du 3 avril 1955 indique qu’il peut être déclaré sur tout ou partie du territoire métropolitain ou des départements d’outre-mer. L’article 2 prévoit que, dans la limite prévue par le décret déclarant l’état d’urgence, un décret du premier ministre fixe les zones où des mesures complémentaires pourront être ordonnées si l’ordre public l’exige.

II/ Les effets de l’état d’urgence du 15 novembre 2015

L’état d’urgence se caractérise par l’extension des prérogatives de police administrative, susceptibles de porter atteintes aux libertés publiques ; pour lesquelles l’autorisation de l’autorité judiciaire n’est plus requise, le procureur de la République étant seulement avisé sans délai de ces mesures.

A. Un régime constitutionnel d’exception

L’atteinte portée aux institutions et à la nation justifie un régime de légalité d’exception, qui constitue l’application du droit de la sécurité intérieure, décrit dans ces colonnes par l’auteur, mais ici  en période de crise (Pour aller plus loin, E. Dupic, Droit de la sécurité intérieure, Gualino, 2014).
Le Conseil constitutionnel a été amené à se prononcer sur la constitutionnalité du régime de l’état d’urgence prévu par la loi du 3 avril 1955 ((Cons. const., 25 janv. 1985, n° 85-187 DC), Loi relative à l’état d’urgence en Nouvelle-Calédonie et dépendances) : « 4. Considérant que, si la Constitution, dans son article 36, vise expressément l’état de siège, elle n’a pas pour autant exclu la possibilité pour le législateur de prévoir un régime d’état d’urgence pour concilier, comme il vient d’être dit, les exigences de la liberté et la sauvegarde de l’ordre public ; qu’ainsi, la Constitution du 4 octobre 1958 n’a pas eu pour effet d’abroger la loi du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence, qui, d’ailleurs, a été modifiée sous son empire, (...) L’état d’urgence peut être déclaré sur tout ou partie du territoire métropolitain ou des départements d’outre-mer, soit en cas de péril imminent résultant d’atteintes graves à l’ordre public, soit en cas d’événements présentant, par leur nature et leur gravité, le caractère de calamité publique. »

B. L’état d’urgence du 15 novembre 2015

L’état d’urgence mis en œuvre le 15 novembre 2015 a écarté la possibilité de contrôle de la presse et des émissions ((L. 3 avr. 1955, art. 2)) et l’instauration de la justice militaire. L’article 12 de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 prévoit que « lorsque l’état d’urgence est institué, dans tout ou partie d’un département, un décret pris sur le rapport du garde des sceaux, ministre de la justice, et du ministre de la défense nationale peut autoriser la justice militaire à se saisir de crime, ainsi que des délits qui leur sont connexes, relevant de la cour d’assises de ce département ». Cette dernière disposition est reprise à l’article 700 du Code de procédure pénale. Le présent décret du 15 novembre 2015 ne prévoit pas cette disposition.

Le décret n°2015-1476 du 15 novembre 2015 met en œuvre certaines dispositions du régime de l’état d’urgence à la seule région Île-de-France.
D’une part, les préfets ont la possibilité de prononcer la fermeture provisoire des salles de spectacles, des débits de boissons et lieux de réunion de toute nature ainsi que des réunions de nature à « provoquer ou entretenir le désordre » ( (L. 3 avr. 1955,) article 8).
D’autre part, des assignations à résidence peuvent être décidées par le ministre de l’Intérieur ( L. 1955, article 6). Le 18 novembre, le ministre de l’Intérieur a indiqué que 104 assignations ont été prises à l’encontre d’individus qui font l’objet d’une attention particulière des services de renseignement.
Enfin les préfets de département sont autorisés à recourir à des perquisitions administratives, de jour et de nuit, et ceci sans autorisation de l’autorité judiciaire ( (L. 3 avr. 1955), article 11). Seule la présence d’un officier de police judiciaire est requise. Le ministère de l’Intérieur a indiqué le 18 novembre 2015 que 318 perquisitions administratives avaient été réalisées en France depuis le prononcé de l’état d’urgence. Les procureurs de la République territorialement compétent sont avisés de ces mesures sans délai. Si la perquisition permet la découverte d’une infraction pénale, une procédure judiciaire est immédiatement diligenté sous le régime de la flagrance, voire de l’enquête préliminaire.
Le décret n° 2015-1475 du 15 novembre 2015 met en œuvre sur l’ensemble du territoire les autres dispositions du régime de l’état d’urgence.
La restriction de la liberté d’aller et venir est autorisée ((L. 3. avr. 1955, article 5)) permettant d’interdire la circulation de personnes ou de véhicule sur certains lieux, d’instituer par arrêté des zones de protection autour de certains bâtiments, d’interdire le séjour de personnes sur le département.
Les dispositions de l’article 10 de la loi de 1955 permettent au préfet d’user d’un droit de réquisition de toutes personnes ou biens, ou de demander la remise des armes.
L’article 13 de la loi de 1955 sanctionne enfin la violation de ces obligations par une peine d’emprisonnement pouvant aller jusqu’à deux mois d’emprisonnement ainsi qu’une amende maximale de 3 750 euros. Des mesures de garde à vue et de poursuite judiciaire peuvent donc être menées par le procureur de la République.

C. Une réforme de l’état d’urgence bientôt présentée au Parlement

Lors de son discours devant le Parlement réuni en Congrès, le Chef de l’État a annoncé une prochaine réforme du régime de l’état d’urgence. Présenté en Conseil des ministres le 18 novembre 2015, le projet de loi qui porte à trois mois la durée de l’état d’urgence modifie plusieurs dispositions de la loi du 3 avril 1955 afin d’en renforcer l’efficacité.
Le régime des assignations à résidence sera élargi à toute personne à l’égard de laquelle il existe des raisons sérieuses de penser que son comportement constitue une menace pour la sécurité et l’ordre public. Les conditions de l’assignation à résidence sont précisées s’agissant des escortes, des règles de pointage aux services de police ou de gendarmerie nationales. Il pourra être interdit à la personne assignée à résidence d’entrer directement ou indirectement en contact avec des personnes soupçonnées également de préparer des actes portant atteinte à l’ordre public.
En outre, le régime des perquisitions fera l’objet de précisions telles que la mention de l’interdiction de toute perquisition administrative dans les locaux affectés à l’exercice d’un mandat parlementaire ou à l’activité professionnelle des avocats ou journalistes. Les dispositions actuelles de contrôle de la presse ou de la radio, prévu par la loi de 1955 mais jamais utilisé, seront supprimées.
Enfin, le projet de loi ouvre la possibilité de dissoudre les associations ou groupements de faits qui participent, facilitent ou incitent à la commission d’actes portant une atteinte grave à l’ordre public, et qui comportent en leur sein des personnes assignées à résidence.

 

Article d'Emmanuel Dupic - procureur de la République adjoint et maître de conférences à Sciences Po Paris - à lire dans la Gazette du Palais n° 325 du 21 novembre 2015.

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