De la compétence contestable du parquet national financier (en particulier) et de l’autorité judiciaire (en général) pour connaître de l’affaire dite des collaborateurs parlementaires de François Fillon

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Un article de Jean-Éric Schoettl - ancien secrétaire général du Conseil constitutionnel - à lire dans les Petites affiches du 14/02/2017 en p.4 (en accès libre via votre ENT)

15 fév

16:32

De la compétence contestable du parquet national financier (en particulier) et de l’autorité judiciaire (en général) pour connaître de l’affaire dite des collaborateurs parlementaires de François Fillon

Pour tous les étudiants

L’intervention du parquet national financier – et, plus généralement, celle du juge judiciaire – dans l’affaire dite des collaborateurs parlementaires de François Fillon soulève plusieurs questions de compétence qu’il convient de bien distinguer : applicabilité de l’article 705 du Code de procédure pénale pour fonder l’ouverture d’une enquête par le procureur de la République financier ; applicabilité de l’article 432-15 du Code pénal (détournement de fonds publics) dans le cas d’espèce ; compatibilité avec le principe de séparation des pouvoirs du contrôle exercé par un juge judiciaire sur l’adéquation du concours apporté par son assistant aux activités d’un parlementaire.

S’il est permis de faire un peu de droit dans une affaire dans laquelle chacun, journalistes en tête, joue son petit procureur, on exposera ici les raisons qu’on a de douter de la compétence du parquet national financier (en particulier) et du juge judiciaire (en général) pour s’en saisir.

Qui dit droit dit textes. Quels sont-ils ?

C’est d’abord le règlement de l’Assemblée nationale. Il consacre un paragraphe aux collaborateurs (on dit aussi assistants) parlementaires. Ce paragraphe n’a guère intéressé la presse. Il est bref, il est vrai, mais en dit assez pour appréhender bien autrement qu’on a voulu le faire jusqu’ici la notion de collaborateur parlementaire.

Codifiant la pratique antérieure, la résolution n° 437 adoptée par l’Assemblée nationale le 28 novembre 2014 a ajouté l’alinéa suivant à l’article 18 du règlement de l’Assemblée nationale : « Les députés peuvent employer sous contrat de droit privé des collaborateurs parlementaires, qui les assistent dans l’exercice de leurs fonctions et dont ils sont les seuls employeurs. Ils bénéficient à cet effet d’un crédit affecté à la rémunération de leurs collaborateurs ».

Le collaborateur parlementaire, dont le sort est lié à celui du parlementaire qui le recrute (son unique employeur), ne fait pas partie du personnel de l’Assemblée nationale mentionné au premier alinéa du même article (« Les services de l’Assemblée nationale sont assurés exclusivement par un personnel nommé dans les conditions déterminées par le Bureau »), personnel dont les membres sont fonctionnaires des assemblées1.

Le collaborateur parlementaire est lié au parlementaire qui l’emploie par un « intuitu personae » absolu. Le parlementaire est à son égard comme l’artisan à l’égard de son employé. Il définit comme il l’entend l’organisation du travail de son assistant. Il peut modifier à tout moment le contenu des tâches qu’il lui confie. Le refus par l’assistant d’une nouvelle affectation, comme la fin du mandat parlementaire, constituent des causes réelles et sérieuses de licenciement2. La rémunération du collaborateur parlementaire a la nature d’un salaire et non d’un traitement ou d’honoraires, même si elle est versée sous la forme d’un contrat trimestriel d’étude.

La presse, si prompte à s’emparer de fiches de paie privées ou de pièces couvertes par le secret de l’enquête ou de l’instruction, dispose de tous ces éléments dans un document parfaitement public, pédagogique et accessible3. Ils peuvent aussi consulter les sites internet des deux assemblées.

Lorsque le parlementaire est maire, son assistant parlementaire ne relève de l’incompatibilité édictée par l’article L. 2122-6 du Code général des collectivités territoriales (« Les agents salariés du maire ne peuvent être adjoints si cette activité salariée est directement liée à l’exercice du mandat de maire ») que si les activités que lui confie le parlementaire associent directement l’intéressé à l’exercice du mandat de maire4. Le Conseil d’État a pris acte, dans cette décision, de la variabilité des tâches auxquelles est susceptible d’être affecté l’assistant parlementaire, y compris en dehors de l’enceinte parlementaire, y compris à son domicile.

Une statistique exhaustive réalisée en 2013 sur les 2 000 collaborateurs de députés5 confirme l’hétérogénéité des situations, qu’il s’agisse des lieux de travail (la circonscription dans deux cas sur trois !), du nombre d’assistants par député (trois ou quatre dans les trois quarts des cas), de la durée du contrat, de la durée du travail, de l’ancienneté, du niveau de rémunération, de l’âge, des relations familiales, des qualifications et de la nature des attributions (tenir des permanences, suivre des demandes d’intervention ou des dossiers sensibles, rédiger des notes et des correspondances, gérer des agendas, participer à des réunions, etc.).

Dans l’affaire relative aux collaborateurs parlementaires de François Fillon, le parquet national financier a très vite ouvert une enquête préliminaire sur le terrain – semble-t-il – du détournement de fonds publics. L’ouverture de cette enquête, la qualification pénale qui la sous-tend, les actes très contraignants qui en résultent (interrogatoires prolongés, perquisitions) trouvent leur fait générateur dans des affirmations de presse présentant comme fictifs les emplois de son épouse et de ses enfants, comme collaborateurs parlementaires, à différentes périodes.

En premier lieu, on peut nourrir des doutes sur la compétence du parquet national financier, s’agissant d’une affaire qui, quel que soit son retentissement politico-médiatique, ne présente pas, sur le fond, la « grande complexité » exigée par le 1° de l’article 705 du Code de procédure pénale pour fonder la compétence du procureur de la République financier (« Délits prévus aux articles 432-10 à 432-15 (…) du Code pénal, dans les affaires qui sont ou apparaîtraient d'une grande complexité, en raison notamment du grand nombre d'auteurs, de complices ou de victimes ou du ressort géographique sur lequel elles s'étendent »).

L’objet du parquet financier, création récente et d’ailleurs controversée, est de combattre la délinquance économique grave et sophistiquée, non de comptabiliser des heures de permanence téléphonique ou de gestion d’agendas.

L’ouverture de l’enquête appelle une deuxième objection, cette fois quant au terrain pénal sur lequel semble se placer le parquet financier.

Le détournement de fonds publics est ainsi défini par l’article 432-15 du Code pénal : « Le fait, par une personne dépositaire de l'autorité publique ou chargée d'une mission de service public, un comptable public, un dépositaire public ou l'un de ses subordonnés, de détruire, détourner ou soustraire un acte ou un titre, ou des fonds publics ou privés, ou effets, pièces ou titres en tenant lieu, ou tout autre objet qui lui a été remis en raison de ses fonctions ou de sa mission, est puni de dix ans d'emprisonnement et d'une amende de 1 000 000 €, dont le montant peut être porté au double du produit de l'infraction ».

Comme il ressort de la simple lecture du règlement de l’Assemblée nationale, les fonds « publics » en cause en l’espèce sont un crédit attribué au député, seul employeur, dans le cadre d’un contrat de droit privé.

Le député conclut ce contrat à sa guise pour rétribuer tout service rendu « dans l’exercice de ses fonctions ». Ces fonctions sont celles d’un parlementaire, et non d’une « personne dépositaire de l'autorité publique ou chargée d'une mission de service public, d’un comptable public, un dépositaire public ou de l'un de ses subordonnés ».

Même en qualifiant de « fonds publics » le crédit prévu à l’article 18 du règlement de l’Assemblée nationale, la condition relative aux fonctions de l’auteur ne serait pas remplie. Il est d’autant plus impossible de voir, dans une hypothétique utilisation intéressée de ce crédit, un détournement de fonds publics au sens de l’article 432-15 du Code pénal, que les dispositions d’incrimination sont d’interprétation stricte.

Enfin, et en tout état de cause, la justice ne doit pas s’ingérer dans une telle matière.

En effet, le « détournement de fonds » ne pourrait tenir qu’au fait que le crédit dont a bénéficié le député François Fillon en vertu de l’article 18 du règlement de l’Assemblée nationale n’a pas été affecté à la rémunération d’un collaborateur, comme prévu par cet article, mais à arrondir les revenus de son ménage. Ceci n’aurait pu se produire que si les collaborateurs figurant sur les contrats de droit privé prévus au même article étaient des membres de sa famille n’ayant collaboré effectivement à aucune des diverses activités qui sont celles d’un député (à l’Assemblée nationale, ou bien dans sa circonscription, ou bien dans le cadre de n’importe laquelle des tâches de la nature de celles qu’est susceptible d’accomplir un parlementaire, la rédaction d’un ouvrage politique par exemple).

Cette question revient très exactement à celle de savoir s’il a été fait une correcte application du second alinéa de l’article 18 du règlement de l’Assemblée nationale. Or qui est juge du respect du règlement de l’Assemblée nationale sinon l’Assemblée nationale elle-même ?

Le juge judiciaire ne saurait contrôler la consistance et la pertinence des tâches accomplies par un assistant parlementaire, car il ne pourrait le faire que par référence aux activités parlementaires elles-mêmes et ce serait, indirectement mais nécessairement, porter une appréciation sur ces dernières.

Comme l’écrivent Pierre Avril et Jean Gicquel dans Le Figaro du 9 février 20176, le contrat liant un collaborateur à un parlementaire est intimement associé au mandat de parlementaire. Il est indétachable de son exercice. Porter un jugement sur l’activité de l’assistant, c’est porter un jugement sur l’activité du parlementaire. Or ni le juge judiciaire, ni le juge administratif ne peuvent dire ce qu’est et ce que n’est pas l’exercice du mandat de parlementaire, car ce serait normer cet exercice par la jurisprudence. L’indépendance de la fonction parlementaire ne serait plus respectée.

Plus généralement, le contrôle du respect d’une obligation statutaire par un parlementaire est du ressort non du juge ordinaire, mais du bureau de l’assemblée parlementaire dont il relève et, le cas échéant, du Conseil constitutionnel, dans le cadre des dispositions constitutionnelles et législatives applicables au fonctionnement des assemblées parlementaires.

Ainsi, le contrôle des activités professionnelles incompatibles avec le mandat parlementaire appartient au bureau de l’assemblée. En cas de doute, il saisit le Conseil constitutionnel (C. élect., art. LO 151-2).

Seul un texte législatif explicite7 peut prévoir l’intervention d’un contrôle juridictionnel de droit commun sur les actes pris dans le cadre des règlements parlementaires, aux seules fins de concilier l’autonomie normative des assemblées parlementaires avec le droit au recours8. Ainsi, les litiges intéressant les fonctionnaires parlementaires sont du ressort de la juridiction administrative9.

S’agissant des litiges opposant les collaborateurs parlementaires à leur parlementaire employeur, un texte législatif devrait désigner explicitement les tribunaux prud’homaux comme juridiction compétente, tout en adaptant les critères du droit du travail et, peut-être, en envisageant une étape de conciliation parlementaire. Il va de soi que l’emploi du collaborateur parlementaire appelle, plus que celui d’un salarié ordinaire, une grande flexibilité, que le droit des licenciements économiques est inopérant et que les obligations de réserve et de loyauté à l’égard du parlementaire, notamment dans l’expression et le comportement publics du collaborateur, doivent être renforcées par rapport au droit commun.

Les conseils de prud’hommes et la chambre sociale de la Cour de cassation, qui se sont reconnus compétents sans texte et ont construit prétoriennement une jurisprudence propre aux assistants parlementaires, admettent les deux premières adaptations10, mais sont plus réticents sur la troisième11, alors pourtant que l’expression publique d’un désaccord politique avec le parlementaire ou le fait de figurer sur une liste adverse ruinent la relation de confiance qui est à la base de la collaboration. L’article L. 1132-1 du Code du travail qui, combiné avec l’article 1er de la loi du 27 mai 2008 portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine de la lutte contre les discriminations, prohibe le licenciement « en raison des opinions politiques », devrait être assoupli pour ce qui concerne les assistants parlementaires.

Tout ceci pourrait figurer dans l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958, laquelle renverrait pour le surplus aux règlements des assemblées. Des amendements parlementaires ont été présentés en ce sens.

L’autocontrôle parlementaire n’est pas une spécificité française, mais une déclinaison universelle du principe de la séparation des pouvoirs. C’est au demeurant le Parlement européen qui a ordonné la restitution des sommes selon lui indûment utilisées par Marine Le Pen au titre de l’emploi de collaborateurs parlementaires.

En s’habilitant elle-même à contrôler le respect de l’article 18 du règlement de l’Assemblée nationale par François Fillon, en décidant d’ores et déjà d’opérer des actes d’enquête aussi intrusifs que la fouille de locaux parlementaires, l’autorité judiciaire empiète sur les prérogatives parlementaires et méconnaît le principe de la séparation des pouvoirs.

 


NOTES DE BAS DE PAGE

1 – Ord. n° 58-1100, 17 nov. 1958, relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, art. 8.
2 – Cass. soc., 20 oct. 1988, n° 86-41127 : Bull. civ. V, n° 535.
3 – Camby J.-P., « Contentieux des actes parlementaires », Rép. civ. Dalloz 2015, nos 25 à 29.
4 – CE, 22 juill. 2015, n° 387236 : LPA 15 févr. 2016, p. 9, note Camby J.-P.
5 – LPA 15 févr. 2016, p. 9, note Camby J.-P., préc.
6 – « Collaborateurs parlementaires : respectons le droit », Le Figaro, 9 févr. 2017, p. 14.
7 – C’est l’ordonnance prévue par l’ancien article 92 de la Constitution.
8 – Cons. const., 13 mai 2011, n° 2011-129 QPC, cons. 4.
9 – Ord. n° 58-1100, 17 nov. 1958, art. 8.
10 – Par exemple, pour écarter le droit des licenciements économiques, Cass. soc., 20 oct. 1988, n° 86-41127, préc.
11 – Cass. soc., 28 avr. 2006, n° 03-44527 : Bull. civ. V, n° 151.

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