De l’article 49 alinéa 3 de la Constitution

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14 juin

10:17

De l’article 49 alinéa 3 de la Constitution

Pour les étudiants de L1 
 

Le 10 mai dernier, le Premier ministre, Manuel Valls, avait recours à l’article 49 alinéa 3 de la Constitution pour que soit adopté par l’Assemblée nationale deux jours plus tard le projet de loi n° 3600, visant à instituer de nouvelles libertés et de nouvelles protections pour les entreprises et les actifs. L’occasion de revenir sur l’utilisation par le Gouvernement, depuis 1958, de cet article 49 alinéa 3 et des autres outils constitutionnels que sont les articles 49 alinéa 1, 49 alinéa 2, 49 alinéa 4, 50 et 50-1 de la Constitution, avec leur portée stratégique.


Un article de Raphaël Piastra, Maître de conférences, université d'Auvergne

Le projet de loi Travail est depuis un certain temps au cœur de l’actualité. Il l’est à double titre. D’abord, car il a provoqué et provoque encore un certain nombre de manifestations et même d’exactions dans notre pays. Nous ne rentrerons nullement dans des considérations sur le droit du travail qu’il semble modifier de façon assez notable. Enfin il l’est car il a donné l’occasion à Manuel Valls, d’actionner pour la quatrième fois depuis qu’il est à Matignon, l’article 49 alinéa 3.

Ce dernier est, à vrai dire, le troisième élément d’une fusée à quatre étages que constitue la responsabilité du Gouvernement devant le Parlement sous la Ve République et qui est définie par les articles 49 et 50 de la Constitution.  En effet, ladite responsabilité repose essentiellement sur la motion de censure. Cette dernière, prévue à l’article 49 alinéa 3, est le moyen principal aux mains de l’Assemblée nationale pour contrôler l’action du Gouvernement. Mais il existe aussi deux autres mises en cause de la responsabilité gouvernementale : ce sont les articles 49 alinéa 1 et 49 alinéa 2. Finalement l’article 49 alinéa 3 est une sorte de synthèse du 49 alinéa 1 et du 49 alinéa 2. Il sera aussi question de l’art. 49 alinéa 4 de la Constitution.  Enfin, l’on n’oubliera pas de mentionner également l’article 50 de la Constitution qui prévoit que lorsque le Gouvernement perd de façon effective le soutien de l’Assemblée, il doit se démettre.

L’on se propose de remettre tout ceci en perspective afin de rappeler les règles constitutionnelles qui prévalent en la matière. À cet effet, l’on étudiera d’abord la question de confiance (Const., art. 49 alinéa 1) (I). Puis les motions de censure, soit spontanée (Const., art. 49 alinéa 2), soit provoquée (Const., art. 49 alinéa 3) (II). Enfin, l’on analysera les articles 49 alinéa 4, 50 et 50-1 de la Constitution (III).

I. La question de confiance

Selon l’article 49 alinéa 1 de la Constitution : « Le Premier ministre, après délibération du conseil des ministres, engage devant l'Assemblée nationale la responsabilité du Gouvernement sur son programme ou éventuellement sur une déclaration de politique générale ». L’initiative est donc d’abord soumise à l’approbation du chef de l’État en sa qualité de président du conseil des ministres. Après, il revient au Premier ministre d’aller devant l’Assemblée nationale obtenir ladite confiance. La doctrine Pompidou a permis de comprendre que le présent de l’indicatif (« engage ») ne valait pas obligation pour le locataire de demander la confiance (contrairement à ce qui se passait sous la IVe République).

Les Premiers ministres usent de l’article 49 alinéa 1 selon l’intérêt politique qu’ils y trouvent et l’absence de risque encouru. En effet, depuis 1958, la logique majoritaire qui règne à l’Assemblée (hors les périodes de cohabitation) permet au Gouvernement et à celui qui le dirige d’être tout à fait sereins quant à l’issue de la procédure. Cet article a été utilisé 36 fois depuis 1958. C’est Pierre Mauroy qui y a eu le plus recours (cinq fois entre 1981 et 1984).  Tous les hôtes de Matignon s’en sont servis. L’article 49 alinéa 1 permet le plus souvent de « tester » également la majorité. Voire de donner une certaine solennité au texte présenté. La distinction entre programme et déclaration de politique générale n’a aucune portée juridique. Le Premier ministre a le choix du moment et du texte.

 
II. Les deux types de motions de censure

La Constitution de 4 octobre 1958 a prévu deux types de motions de censure : la motion de censure « spontanée » (Const., art. 49, al. 2) et la motion de censure « provoquée » (Const., art. 49, al. 3).

A. La motion de censure « spontanée » (Const., art. 49 alinéa 2)

Elle résulte de la seule initiative des députés.  Selon l’article 49 alinéa 2 de la Constitution : « L’Assemblée nationale met en cause la responsabilité du Gouvernement par le vote d'une motion de censure. Une telle motion n'est recevable que si elle est signée par un dixième au moins des membres de l'Assemblée nationale. Le vote ne peut avoir lieu que quarante-huit heures après son dépôt. Seuls sont recensés les votes favorables à la motion de censure qui ne peut être adoptée qu'à la majorité des membres composant l'Assemblée. Sauf dans le cas prévu à l'alinéa ci-dessous, un député ne peut être signataire de plus de trois motions de censure au cours d'une même session ordinaire et de plus d'une au cours d'une même session extraordinaire ». Il y a eu un seul usage de l’article 49 alinéa 2 contre un gouvernement qui n’avait pas mis en place l’article 49 alinéa 1. C’était le gouvernement Messmer le 3 octobre 1972 (mais la motion échoua). Hors cet usage, la procédure du 49 alinéa 2 est aussi peu fréquente qu’inefficace. 

La seule exception réside dans la motion de censure du 2 octobre 1962. Son objectif était de censurer la proposition du gouvernement Pompidou, d’organiser un référendum pour réviser la Constitution en instaurant l’élection au suffrage direct du président de la République voulue par le général de Gaulle. La censure fut votée le 5 octobre 1962. Dans la foulée, le chef de l’État confirma le Premier ministre qui venait de remettre la démission de son gouvernement. Il prononça également la dissolution de l’Assemblée. Il s’en suivit une large victoire gaulliste aux législatives.

Cette rareté s’explique là encore par le fait majoritaire. L’usage de cette procédure est aussi réglementé par des conditions assez drastiques : signature par 1/10e des membres de l’Assemblée (soit 58), délai de 48 heures (visant à faire réfléchir les indécis), limitation du nombre de motions de censure susceptibles d’être signées au cours d’une même session, prise en compte des seuls votes favorables à la motion (à la majorité des membres composant l’Assemblée, soit 289 aujourd’hui). Lesdites conditions expliquent, pour une part, que la procédure relève plus d’une sorte de rituel que d’une volonté de renverser le Gouvernement. Mais, là encore, la logique majoritaire met le Gouvernement à l’abri. Depuis la réforme de 1995 instaurant la session unique, aucun député ne peut signer plus de trois motions de censure au cours de la session ordinaire et plus d’une au cours d’une session extraordinaire (auparavant, ils étaient limités à une au cours d’une même session).

B. La motion de censure « provoquée »

Selon l’article 49 alinéa 3 de la Constitution : « Le Premier ministre peut, après délibération du conseil des ministres, engager la responsabilité du Gouvernement devant l'Assemblée nationale sur le vote d'un projet de loi de finances ou de financement de la Sécurité sociale. Dans ce cas, ce projet est considéré comme adopté, sauf si une motion de censure, déposée dans les vingt-quatre heures qui suivent, est votée dans les conditions prévues à l'alinéa précédent. Le Premier ministre peut, en outre, recourir à cette procédure pour un autre projet ou une proposition de loi par session ». Le Premier ministre est libre de mettre à exécution la délibération du conseil des ministres (« peut (…) engager »). Le projet est réputé adopté sans débat, sauf si une motion de censure, déposée dans les vingt-quatre heures, est votée. Celle-ci requiert, comme la précédente, la signature d’un dixième des membres de l’Assemblée (un député peut cette fois en signer autant qu’il veut au cours d’une session). Elle est alors discutée et votée comme la motion de censure spontanée. Son adoption – cas qui ne s’est jamais produit depuis 1958 – entraîne la démission du Gouvernement et le rejet du texte sur lequel il avait engagé sa responsabilité. Depuis la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République, l’usage de l’article 49 alinéa 3 est limité à un projet ou une proposition de loi par session, sans compter cette possibilité pour les lois de finances et de financement de la Sécurité sociale. Depuis 1958, l'article 49 alinéa 3 a été utilisé 86 fois (32 fois par la droite, 52 fois par la gauche). Cette procédure n'avait pas été mise en œuvre depuis le gouvernement de Villepin sous la présidence de Jacques Chirac, en 2006 (contre le CPE, projet que Jacques Chirac fit retirer). Seuls trois premiers ministres sur 21 n’ont jamais usé de cette procédure : Jean-Marc Ayrault, François Fillon et Lionel Jospin. Le recordman est Michel Rocard avec 28 utilisations entre 1988 et 1992. Sont loin devant Edith Cresson avec huit interventions en à peine un an entre 1991 et 1992, et Jacques Chirac avec également huit interventions durant la première cohabitation entre 1986 et 1988. Il faut remarquer que depuis 1958, sur les 86 utilisations, aucune n’a abouti à une censure. Là encore, logique majoritaire oblige.

Il convient tout de même de constater que l’usage de l’article 49 alinéa 3 par Manuel Valls pour faire passer le projet de loi Travail, a revêtu une certaine prise de risque. En effet, il a manqué deux voix à la gauche frondeuse (avec certains députés socialistes) pour réunir le 1/10e des députés. La motion de censure de la droite et du centre a recueilli 246 voix (sur 288). L’Assemblée a donc adopté le projet de loi Travail. Ce dernier va donc aller au Sénat (à droite depuis 2014) où il sera débattu le 5 juin prochain.

III. Les articles 49 alinéa 4 et 50 de la Constitution

L’article 49 aliné 4 de la Constitution énonce que « le Premier ministre a la faculté de demander au Sénat l'approbation d'une déclaration de politique générale ». Il s’agit d’une disposition quasi anecdotique, un acte d’information très peu utilisé. Raymond Barre fut l’un des derniers à s’en servir. C’est le quatrième étage de la fusée en quelque sorte.

L’article 50 de la Constitution est la résultante d’une confiance refusée ou d’une censure qui réussit. Il précise : « lorsque l'Assemblée nationale adopte une motion de censure ou lorsqu'elle désapprouve le programme ou une déclaration de politique générale du Gouvernement, le premier ministre doit remettre au président de la République la démission du Gouvernement ».

Quant à l’article 50-1 de la Constitution, celui-ci a été introduit en 2008. Selon ses termes : « devant l'une ou l'autre des assemblées, le Gouvernement peut, de sa propre initiative ou à la demande d'un groupe parlementaire au sens de l'article 51-1, faire, sur un sujet déterminé, une déclaration qui donne lieu à débat et peut, s'il le décide, faire l'objet d'un vote sans engager sa responsabilité ». Cet article constitutionnalise des procédures réglementaires en favorisant les assemblées. D’abord, elles peuvent solliciter une déclaration gouvernementale. Ensuite, l’organisation d’un débat est de droit. Enfin, le débat peut être clos par un vote qui ne peut toutefois pas engager la responsabilité du Gouvernement.

IV. Conclusion

Pour conclure, il convient de dire un mot sur l’étiquette qui est accolé par les détracteurs de l’article 49 alinéa 3 (quand ils sont dans l’opposition), celle d’un « déni de démocratie ».  Tout d’abord c’est une procédure importante de la Constitution du 4 octobre 1958. Et cette dernière n’est pas réputée pour être attentatoire à la démocratie, bien au contraire. Et si ce 49 alinéa 3 ne convient plus, il est toujours possible de le réviser (comme l’avait fait Nicolas Sarkozy en 2008 : L. const. no 2008-724, 23 juillet 2008, de modernisation des institutions de la Ve République : JO 24 juill. 2008, p. 11890 ) voire de le supprimer.  Certes, c’est une procédure contraignante durant laquelle les députés doivent se prononcer, in fine, pour savoir s’ils sont contre un projet de loi au point de faire tomber le Gouvernement. L’on conviendra avec Didier Maus que « le 49 alinéa 3 est censé être utilisé pour les projets de lois jugés essentiels à la politique du Gouvernement, et cette loi Travail est le gros projet de la session 2015-2016 ». Indubitablement, la procédure initiée par Manuel Valls est légale et logique. Cela étant, les conditions de son utilisation (notamment l’alliance de députés socialistes avec les frondeurs) montre, s’il en était besoin, que son gouvernement est en grande difficulté. Toujours avec Didier Maus, « on peut imaginer que les sénateurs rédigent à leur tour des amendements qui ramènent la loi à son esprit initial, lorsqu’elle était applaudie par la droite ». Si tel est le cas, l’adoption finale du projet reviendra à l’Assemblée nationale, et Manuel Valls devrait à nouveau recourir à l’article 49 alinéa 3 de la Constitution. Toujours est-il que les débats sur ce projet de loi Travail sont loin d’être achevés que ce soit dans les hémicycles parlementaires ou dans la rue…

 

Article paru dans la Gazette du Palais le 31/05/2016

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